超国民待遇现象还能持续多久?新潮沉思录


      


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导读



说到底,能够给予外国人的最高待遇应该就是国民待遇,超国民待遇是非常不合理的,既不能对内交代,实际上也不能对外交代。这是单纯的向西方讨好的历史产物,已经到了该结束的时候了。

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文 | 刘梦龙


引起极大反响的《外国人永久居住条例》不出意外的引起舆论强烈反弹。大部分人应该都同意中国是一个对外国人相对友好的国家,但是一种隐隐的排斥同样在整个社会里流动。这种排斥很大程度是基于现实的不公,也就是外国人享受的在华超国民待遇。虽然很多人也指出《条例》的具体规定并不会造成网友想象的那种后果,舆论的观点,网民的担心很多都跟《条例》具体内容无关,但显然在超国民待遇事实存在的前提下,这种讨论很难获得一个理性的舆论基础。

在华外国人的超国民待遇是一个由来已久的问题,几乎每个人都能或多或少地感觉到,不断有新闻事件来提醒人们它的存在。


当代中国仍然是一个资源高度紧张,内部竞争激烈的国家,大多数中国人需要通过艰苦的斗争才能过上相对体面的生活。在这样一个激烈竞争的大环境里,一个外国人如果仅仅凭借外国人的身份就凌驾于国民之上,拿走本就紧张的资源,当然是不能接受的。曾经外国人在中国就是金字招牌,具备高大上的象征意义,但随着国力的不断进步,新一代的中国人越来越少对外国人的迷信。另一个客观事实,大量外国人,特别是底层低素质外国人如淘金般进入中国,不但打破了先进的西方人的形象,更带来了源源不绝的社会问题。

处在发展期的中国社会仍然十分欢迎掌握了技术的外国人前来发展,不惜为此千金市骨。但客观说,这样有本领的洋师傅是不多的,这和中国当前所处的国际环境又是呼应的。当代中国社会对外国人的不满往往是基于两点,一点是内部的不公,一点是外部的不公。内部的不公,是外国人不合理的超等地位,尤其是那些实际没有贡献,却仅仅依靠身份享受超国民地位的外国人。外部的不公是中国人在外不断受到的压制乃至歧视,更映衬出国内对外国人超国民待遇的不合理。如此冰火两重天,这是不对等的。


这种局面的形成有着多重原因,是现实利益和行政惯性共同造成的。能推动和维护外国人在华超国民待遇的始终是国人而不是外国人。我们不能否认,引进外国人,哪怕是舆论中所谓的“洋垃圾”,对很多地方来说挟洋自重仍然是有利可图的。比如去年引起很大风波的外国留学生事件。不外乎是为了提高国际化水平,宁可牺牲普通学生的利益来收买这些人。类似这种情形并不少,比如各种假洋牌,各种充门面的外教,这些本质是国人拿外国人作为敛财的招牌而已。

更有甚者,是那些持有外国身份的中国人。这些人本就是国人,也主要工作生活在国内,却依靠外国人的身份享受着超国民待遇。当初选择放弃国籍跑出去的人,现在再回来是试图享受超国民待遇是很不适合的。国籍不是说放弃就放弃的,这需要代价。对于毫无贡献,只图方便和福利的人,应该放弃外国籍而不是指望绿卡。

实事求是的说,中国还是一个发展十分不充分,不同地区的发展水平,不同年代的人价值观差异都很大的国家。外国人这面大旗,仍然在国内有着很大的号召力。现实的既得利益集团也是存在的,为了这面大旗,还有很多人愿意付出很大的代价。这些人又反过来维护了外国人的超国民待遇。

现在是由过去构成的,而行政往往是落后于现实的。造成当代普遍性的外国人超国民待遇恰恰是行政治理体系落后的结果。这种落后并没有什么让人意外的,任何时候担任国家治理任务的总是上一代人。他们普遍以过去十年甚至二十年前的经验来处理具体事务,特别是那些并不重要的事务。世界变化的太快,中国变化的更快,这种管理者认识上的滞后可以说理所当然。

更重要的或许是整个治理体系的落后。这绝不仅仅是单纯的外国人问题,实际上涉及到我们身边诸多的不合理。典型的就是劳教少管等一系列制度取消后导致轻罪或者特殊人群犯罪无法有效处理。同样,外国人如果犯罪,尤其是轻罪在中国现有管理体系里,是一个非常不好管的存在。简单的说,今天中国的治理体系其条文依据大部分发端于八九十年代,形成于新世纪之初,之后更多是局部修订。所以大量处罚的标准可能还停留在二十年前,应对的情形至少落后了十年。

大量不合时宜的旧制度还停留在基层流动性很低的上个世纪熟人社会,单靠修补早已难以为继。在一次次舆情热点的冲击下,许多严重滞后的旧制度被取消了,但应该跟进的新制度却迟迟没有出现。而哪怕从08年到今天,这十二年发生的变化都是天翻地覆的。

当然就算我们扣掉了思维落后的官僚,跟不上时代的制度,还有一个现实的问题,基层有这个能力和意愿去管理外国人吗?这涉及到一个问题,成本和风险,更进一步说是有没有精细化管理的能力。如果每一个外国人都是没有背景的三非黑人或许没有那么艰难,但管理外国人的风险对基层来说是事实存在的。

一个客观的现实就是在一线管理中我们的很多管理者自己就谈不上无懈可击,在处理国人时还可以打马虎眼,在处理外国人时自己底气就不足。同样,很多轻微犯罪,在国内本身就处于行政自由裁量权的范围,对外国人更宽容本质就是减少自己的工作压力。谁都知道涉及外国人管理更容易引起舆情,甚至可能引起外交上的交涉,哪怕只是增加一点点风险,一线的小官僚有几个愿意冒这种风险的。这就不仅仅是有没有法可依的问题,即使有法,执行者能不能严格执法呢?

为什么在国际化大城市对外国人的管理会相对好一些,因为有大量的案例可以引述,驾轻就熟,管理的风险自然小。而在三线四线城市一旦面临新情况,管理者就常常不知所措,怎么找专业的翻译,要不要提供特殊的待遇,要汇报到哪一级,是不是给领导增加了麻烦?这些复杂的操作本身就是风险,足够让很多一线单位不敢也不愿去惹麻烦,宁可睁一只眼闭一只眼。


外国人管理只有两种方式,要不当做中国人一样管理,要不当做一类特殊人群去管理。前者困难重重,而后者就需要精细化管理的能力,这是目前我国基层普遍不具备的。几乎所有一线单位都面临着长期人力不足,这就从根本上制约了精细化管理的能力,你一个人管一个社区怎么精细化管理,当然只能大而化之。大部分行政单位普遍缺乏专门人才从事专门工作,而在具体行政中承担的风险和获得的回报又不成正比,这就面临着既不懂也不愿意干的问题,还怎么精细化管理?

更进一步说,当代中国普遍存在着部门行政刚性低,定位模糊的问题,典型如对港台的部门,讲服务多于讲管理,最后完全站到管理对象的一面。本应起管理作用的涉外部门反而成了外人的娘家,那就适得其反了。

从这个角度说,对在华外国人的超国民待遇实际上就是一种半失管状态。一面是在体制上仍然把外国人当做高等人来对待,过度让利,一面是管理上不愿管,不敢管,遇到了问题就视而不见,这种状况是过去几十年发展的经历所决定的。这过去非常长的时间里,中国面临的问题都是让中国适应世界,被外部世界接受的问题。中国和中国人作为弱势的一方在代表外部世界的外国人面前就不能不表现出弱势的态度,这种情形久而久之就造出了这个社会制度和社会心态。

然而现实的变化来的太快。中国国力的发展速度超出了所有人的预料,中国和西方的位置已经从下对上发展到至少是平等,很多时候中国实际上还更有话语权。而这种变化的另一重背景就是东方和西方隐隐的分裂。弱小而带来的友善行将结束,平等的尊重需要用强大去争取,示弱就不但不合时宜,还显得刺眼。

在华外国人的超国民待遇实际上是中国高速发展后典型的历史遗留问题。世界变化的太慢而中国变化的太快,当代中国面临着需要西方去适应中国不再是中国去适应西方的问题。时代不同了,在华的外国人也一样面临着这个问题。中国发展到今天,外部的力量只能是一种有益补充,本质上还是依靠本国家精英阶层来支撑,那么外国人的超国民待遇问题就越发凸显出来。

更现实的层面来说,中国正在致力于通过一带一路等构建一个更有利于中国的世界体系。那么就不可避免的带来大量外国人进入中国的问题,特别是一些尚不发达的国家。对这些外国人又该怎么处置呢?如果持续保持超国民待遇,那么国民该怎么看待对外的经济共建和交流呢?对那些来自相对不发达的对华友善国家的外国人或许很多人还能保持平视的态度。那么原有的发达国家,很可能出现对华不友好的情况,那么对那些来自旧日西方的老外国人呢?如果对华友善的后来者被视作打工者,对华不友善的先来者却仍然享受着超国民待遇,那么这公平吗?又会在盟友中引起什么样的看法呢?

说到底,能够给予外国人的最高待遇应该就是国民待遇,超国民待遇是非常不合理的,即不能对内交代,实际上也不能对外交代。这是单纯的向西方讨好的历史产物,已经到了该结束的时候了。

然而在整个中国都面临着全面转向的时刻,外国人的超国民待遇也只是洪流中的一朵浪花。比起解决外国人的超国民待遇,加强治理体系建设,加强行政体系和当代发展相适应恐怕更重要,更迫在眉睫。

但现实总是让人猝不及防。一场正在席卷全球的新冠病毒疫情,正在极大加速包括东西方对立在内,中外一系列矛盾的发展。潜在的侨民潮,外籍来华人员,甚至可能爆发的海外族群对立,都将很快把外国人管理这个问题推上日程。


病毒是不讲政治,不讲情面的,不论愿不愿意管,敢不敢管,都逼着一线单位去管,而经验和先例就在这种强制中自然而然的诞生了。同样,一旦出现海外的族群对立,外国人造成的资源不合理分配和差别待遇突出,那么国民就不可能不把目光同时投注到国内的超国民待遇问题。届时千夫所指,就不能不去面对这个问题。斗争很少是在准备完全的情况下发生的,历史就是这样突兀而迅猛的发展。而这个问题的结局又必然影响到整个社会对外部世界的心态转变,这场新冠病毒的浪潮将注定改变很多中国人,很多外国人,很多事情。

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背景简介:文章2020年3月9发表于微信公众号 新潮沉思录 超国民待遇现象还能持续多久?),风云之声获授权转载。
责任编辑祝阳

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