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地方政府债务简称“地方债”是近几年的“热词”，截至2020年12月末，全国地方政府债务余额25.6万亿元，这个数据在2014年末是15.4万亿，6年时间整体涨幅约66%。这些债务形式上的承担者主要是各地方投融资平台公司，简称“地方政府平台”或“平台公司”。
平台公司的缘起今生
地方政府投融资平台，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，是地方政府投融资体系中的很重要组成。一般为省市一、二级国有企业，比如四川省投资集团有限责任公司、贵州省水利投资(集团)有限责任公司等这些公司（集团）都是省一级政府平台。
地方政府平台的起源最早可上溯到1994年我国分税制改革，地方政府的财权基本被中央政府拿走，但是地方经济建设还要继续，所以成立地方政府投融资平台负责发展融资就非常必要。20多年来政府平台一直承担着为地方政府“代融资、代建设、代还债”的职能，为各地经济发展做出了很大贡献。
但是，由于地方政府对平台公司的融资监管、项目管理较为粗放，导致平台公司融资规模愈发巨大、政府隐性债务风险日益突出。尤其2010年以后，由于国际环境错综复杂，国内改革稳定发展的任务艰巨而繁重，地方债务高企被认为是酝酿系统性风险的一个十分重要的“风险点”。为了有效应对外部环境的深刻变化与风险挑战，化解地方债风险日益成为中央和地方改革的重点方向之一。平台公司向市场化转型，实现自主经营、自负盈亏也就势在必行了。目前各地的平台公司以国有企业改革为契机陆续转型的过程中。
平台公司的分类
根据地方政府投融资平台的业务范围，可以简单将平台公司分为四类：
一是综合平台。综合性平台公司主要承担当地的建设财政职能，是当地重大项目的融资、项目建设和公共事业的运营管理主体。比如各地的城投公司、城建公司就属此类。
二是行业平台。行业平台是城市建设中特定领域建设的融资、建设、运营以及管理主体。行业平台对本行业领域的依赖性较强，不同行业在业务模式、融资规模、技术标准等方面均有巨大差别。常见的有交通投资、水务、燃气、环保、园林绿化、房地产等行业平台公司。
三是园区平台。园区平台主要承担对应园区内的技术设施融资、建设、运营及管理，部分园区平台还负责园区的招商引资以及园区内经过政府授权的公共服务职能。比如园区开发公司、产业园、工业园投资公司、特色小镇、金融小镇、旅游小镇等均属此类。
四是空壳平台。地方政府仅为融资而设立的空壳公司，不存在实际的业务，甚至仅为了安排干部员额、分流编制内人员以及处理部分不良资产而存在。此类平台公司对地方建设发展所起的作用极小，通常规模小、能力弱，以区县级平台居多。
平台公司的转型方向
之前，平台公司并不将盈利作为经营目标，要实现市场化转型，就会与政府信用“脱钩”，政府财政上的资金支持也不复存在。因此转型后，平台公司的市场定位必将重新调整和明确，业务范围将不仅限于融资和基础建设领域，将会新增营利性经营业务以实现企业的“自我造血”功能。
1、通过剥离政府融资职能，转型为公益类国企，依然在城市建设发展中发挥重要作用。这需要将当地的从事相似业务的平台公司进行合并重组，形成规模优势参与市场竞争。因此我们会看到各地方国资企业的大合并现象。比如重庆水务集团与重庆水利投资公司的合并。
2、部分平台公司原先有一定市场竞争力，只要将其负担的存量债务妥善处置，转型为商业类国企。比如重庆交旅投集团，其前身是重庆高等级公路建设投资公司，合并了几家国有旅游资源公司后形成的。
3、转型为“类金控平台”企业。虽然绝大平台公司多数公司距离金融控股集团所需要的资源和能力方面有很大差距，但是提前布局发展“类金控”平台仍然是具有战略眼光的。
4、转型为综合性商业体或服务提供商。部分地方政府投融资平台在转型过程中，为了增强自身的造血能力，在原有业务范围之外拓展其他业务、开发新的经营领域、寻找新的经济增长点，从而获得营收增项，在强化自身市场竞争力的同时，反哺原有的平台业务。比如贵州水投集团拓展出水利景区开发、渔业、城市二次供水等业务。
5、进行混合所有制改革。由于部分国有企业的业务具有国家安全等特殊性，能进行混改的仅有商业类国企。混改路径有资产注入上市公司、引入战略投资人两条路径。
6、清理退出。2010年发布的《国务院关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）中明确指出，对只承担公益性项目融资且偿债资金来源主要依靠财政性资金的地方政府投融资平台公司，将不得再承担政府的融资任务，在明确地方政府的还债责任，还款措施落实到位之后，将对此类平台公司做妥善处理。简单点说，就是转型后能实体独立经营的企业就存续，否则在剥离了融资功能之后，只能被动地接受处理和清退。
平台公司转型过程中的主要问题
平台公司转型之前业务较为单一，也不是完全市场竞争，资金方面也有政府“托底”，属于“岁月静好”。转型后将参与到市场竞争中，既要面对资金运营压力，又要面对新业务、新市场不熟悉的困境，这两方面是平台公司普遍面临的挑战。同时存在组织结构、人力资源等诸多方面因素的制约，比如工资总额限制、社会招聘困难、管控授权不明确等问题。因此，有必要站在顶层设计的角度理清平台公司现有的优势条件和现实短板，明确其自身定位和发展方向，在统筹规划下以步步为营的谨慎姿态才能持续向前推进，逐步解决法人治理、管控权限、制度流程、薪酬体系等更细分的问题。
作者：李汶泽，北大纵横合伙人
PPP项目运作的思考
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