深化乡镇职能改革是脱贫攻坚的必须迈过的关卡基层来信

文 | 任盛宇 (山西省忻州市五寨县新寨乡乡长)

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近日,某微信公众号有一篇披露扶贫干部给贫困户“当儿子”糊弄上级检查组的文章火了。作者本意是谴责基层在精准扶贫工作中虚浮造假,可是耐人寻味的是,后面的读者留言却是一边倒地同情该作假扶贫干部。

这是一种自由的网络辩论,辩论的结论是:精准扶贫确实很难不折不扣落到实处,基层工作举步维艰,扶贫干部两头受气。

脱贫攻坚任重道远,而深化乡镇综合改革,是精准扶贫工作必须迈过的第一道关口。

我认为,如果不能够从战略性的高度去完成农村工作的观念革新和基层政府的体制创新,那么所有的技术化手段对低层次的中国农业生产力水平而言,作用将微乎其微。脱贫攻坚工作,让基层政府遭遇到了极大挑战,也为破冰乡镇改革提供了重大历史机遇。

解决山西乃至整个中西部地区的“三农”问题,目前最迫切的任务是:牢固树立超前的行政管理理念,不失时机地推进乡镇政府职能的战略性再造。大幅度撤乡并镇,重新定位乡镇功能;依法治乡,赋予乡镇必要的行政权;建立科学决策体系,赋予乡镇一定的相机决策权;大力改革乡镇政府运行机制,推进乡镇治理体系和治理能力现代化;利用乡镇闲置的人力、物力,就地建设具有现代企业管理理念的农村新集体经济组织。

  

一、环境分析


(一)乡镇政府行政管理能力弱化,服务社会能力缺位。


1、乡镇权责严重分离。

乡镇政府有限的权力却承载着无限的责任,权责不对等、有责无权问题非常突出。

农村税费改革后,中西部的绝大多数乡镇财政资金完全依赖于上级转移支付,入不敷出,勉强维持职工工资、办公经费和党报党刊征订,属于典型的吃饭财政。机关自身运转困难,无力提供有效的公共产品和服务。

同时,乡镇范围内有行政管理权的站所如国土、税务、工商、司法等全部由县职能局垂直管理,乡镇政府完全丧失了独立的行政许可、行政强制、行政处罚权,管理经济和社会事务的能力越来越弱。

而在新时期下,乡镇政府的事权却大幅增加。安全生产工作,“隐患当事故处理”;信访维稳、耕地保护、防火防汛、禁种铲毒、打击私挖滥采等各种对乡镇长“一票否决”的责任状多达几十个!


2、乡镇行政管理体制严重僵化。

乡镇政府的岗位设置很不合理。有的岗位工作压力很大,却没有相应编制,而许多岗位,如水利、农机、林业、广播等,已经没有了实质性工作内容,却配置了2-3人。

薪酬激励体制严重落后。工作和报酬基本分离。年轻干部工资最低,却干得最多。而许多老同志,工资涨上去了,却丧失了工作动力,得过且过,拈轻怕重。现实情况是:干得越多,不仅得不到任何额外报酬,受问责的风险反而越大。在负向激励机制下,乡镇政府“有人没事干,有事没人干”问题日趋突出。


3、乡镇规模严重偏小。

在中西部地区,许多乡镇人口不足1万,常住人口往往仅有三五千人。随着城镇化率的快速提高,交通、通讯条件的极大改善,乡镇规模明显偏小。

乡镇改革滞后成为影响农村经济和社会发展的重大制约因素。在属地管理原则下,上级部门把工作职责层层分解,最后都要压到基层。由于权责不统一,乡镇政府在公共事务管理中处于“不管违纪,一管违法”的尴尬境地。许多工作压根就不可能完成,只能“以会议落实会议,以文件落实文件”,甚至不得不弄虚作假,欺上瞒下。乡镇政府和上级职能部门间相互推诿扯皮,执法缺位,行政效率、服务能力低下。如果出了问题,乡镇政府就成了有关部门的“万能挡箭牌”。


(二)农民组织化程度极低,严重制约了农村的全面发展。

当今世界的发达国家,尤其是农业发达国家,绝大多数农业人口都是各种各样农民组织的成员,农民的组织化程度非常高,农业的经济效益也相当好。而作为世界第一农业人口大国的中国,农民组织化程度很低,农业专业合作社多为空壳。农户家庭经济和小规模的合作经济,由于信息不对称,很难成为平等的市场竞争主体,面对国家的政策、市场的波动和中间商的盘剥无能无力,经常要遭受重大的利益损失。农业技术的推广应用困难,难以发展规模经营。

 

二、 政策建议


(一)重新定位乡镇功能:

    区域经济集聚、辐射功能:坚定走扩权强镇战略,大幅度撤乡并镇,追求最优效率规模,没有集镇功能的乡镇应坚决撤并。以晋西北八县为例,一个县仅需保留2——3个镇。

    深化农村改革主体功能:乡镇政府应该成为新一轮农村改革的探索者、实施者、推动者。我国农村进一步发展存在着系统性制度瓶颈,家庭联产承包责任制无法适应现代农业的需要,碎化经营土地,不利于农业的标准化、规模化、集约化与可持续发展,无法适应市场化进程;落后的的农村财政、金融制度难以为农村发展提供足够的资金保障。制度瓶颈需要通过制度创新来破除,乡镇干部是推动农村改革的天然主体。


(二)依法治乡,赋予乡镇必要的行政权。

有权必有责,有责必有权,权责严格统一。既要避免权力缺位,又要避免乡镇滥用行政权力。上级职能部门应该把更多精力用在对乡镇综合执法的合法性监督上来。

 设立乡镇行政综合执法办公室。在农村,许多事务,特别是行政执法类事务,诸如违法占地,安全生产,农资打假等,上面管不到,下面管不了。建议设立乡镇行政综合执法办公室,承担起乡镇职权范围内的行政执法类工作。

严格界定职权职责。比如,破坏基本农田5亩以下,由乡政府全权依法处理,5亩以上由县国土资源局立案查处。如因惩治不力问责,是乡镇的责任不涉及县国土局,属于县国土局的职责不牵扯乡镇。该管的一定管到底,不该管的绝不指手画脚。杜绝职能部门不顾乡镇缺乏相应财力和行政权力,滥用责任状落实工作任务,“部门合作”大旗下的推诿扯皮。


(三)构建科学决策体系,赋予乡镇一定的相机决策权。

改革后的乡镇政府,既是政策的执行者,也是政策的终端反馈者和评价者,还是政策的制定者。中央、省、市、县在制定政策中,应该充分考虑到各地情况的千差万别,赋予基层一定的决策主动权。

比如,涉农各项工作,不是投入越大效果就越好。我们需要找出这个相对最优投入决策点,而这个决策点可能因县而异,因乡而异,因村而异。

乡镇活则中国活。赋予基层更多的相机决策权,是中国国情的客观需要,也是目前打赢脱贫攻坚战的现实要求。


(四)大力改革乡镇政府运行机制,推进乡镇治理体系和治理能力现代化。

通过岗位动态设置,薪酬动态设置,工作和报酬严格挂钩,最大限度地调动广大基层干部的工作积极性。打破陈旧的科层体制,建设扁平化乡镇政府。乡镇工作经费大包干。因人、因时、因事灵活调整人员分工。详细分解每一项工作任务,严格根据工作任务和完成情况科学确定工资报酬,多劳多得,按劳分配。

    引入优胜劣汰机制,把每个乡镇干部都打造成为提供公共服务和管理社会事务的“通才”。我认为,无论是专业法律知识,还是各种涉农经营生产技能,只要懂得利用现代信息技术,对普遍具有大专以上文化程度的基层干部而言,产生不了实质性的工作障碍,真正的障碍在于各级干部的畏难情绪本身。信息化时代,只要勤于学习,善于运用信息技术,没有克服不了的困难。

让干部下沉到村,包村乡镇干部既要负责综合行政管理,如耕地保护、安全生产、禁种铲毒等工作,也要提供综合公共服务,如农技推广、公共文化、社会保障等服务。

    对于由于工作能力不足,责任心不强,造成一定后果的,应该严格问责,降低开除、辞退门槛。彻底打破大锅饭、铁饭碗。在工作考核中实现人员的优胜劣汰,完成精简冗员目标。


(五)利用乡镇综合改革后产生的闲置人力、物力,就地建设具有农村集体经济性质的农业经济合作社或股份制农业公司。

 囿于目前农民合作意识较低,发展农村集体经济思想在目前的干部、群众中以及学术界存在着相当程度的抵触情绪,所以,我建议把虚拟企业和ERP管理理念引入到“三农”工作,发展农村资源计划(Rural Resource Planning)管理系统。

RRP系统基本运作模式:以市场机制配置人才,把待转岗乡镇干部就地转换为现代农业公司员工和职业经理人。将全县(乡、村)农业专业合作社、农业公司和小农家庭经济当作一个统一的虚拟企业集团,对系统内的各种产品信息进行汇总、集成,由专业销售团队通过现货和期货市场对系统内的产品提供整体营销服务,把市场信息、技术信息第一时间传递给合作社和农户,为其提供一对一的就业、创业、运营、营销服务。发挥人力资源优势,尊重地区差别,强调发展模式的多样性,以寻求农村最大限度的经济增长点和可持续发展动力。这种虚拟农村集体经济管理理念,既能够发挥规模经济和范围经济的优势,又能缓和农村矛盾,助力精准扶贫,防止两极分化。

 

深化改革需要担当精神,这是各级干部的共识。推进乡镇综合改革,基层干部应该积极响应中央号召,争当革故鼎新的主体,“抓好改革试点,敢想敢干,敢闯敢试。”


文章转载自微信公众号:新三农

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