罗必良:农业供给侧改革的关键、难点与方向


点击标题下方新三农,关注后可查阅所有文章

文 | 罗必良(华南农业大学国家农业制度与发展研究院,教授,长江学者


一、农业供给侧改革面临的问题

2015年底中央农村工作会议首次提出“农业供给侧结构性改革”,强调改革的重点是“去库存、降成本、补短板”。具体来说:一是加快消化过大的农产品库存量,加快粮食加工转化。二是通过发展适度规模经营、减少化肥农药不合理使用、开展社会化服务等,目的是通过分工来扩大农业效益,降低生产成本和提高竞争力。三是加强农业基础设施等农业供给的薄弱环节,增加市场紧缺农产品的生产。


有必要讨论三个重点之间的关系。实际上,三个改革重点是相互关联的,我们必须厘清它们之间的“关键问题”,即明晰其背后的逻辑所在。农产品供给为何有库存?因为保护价收购与财政补贴而导致价格倒挂。为何有补贴?因为农业生产成本过高,农民增收乏力,所以政府不得不出手。政府一旦给予补贴,那么农产品的价格就更高了,国内农产品价格的偏高又导致了进口,进口又进一步导致库存增加。为何成本高?因为有短板。所以,改革的关键点就是补短板。进一步的问题是,短板究竟在哪里呢?可以从几个方面来讨论。


第一,“三量齐增”。我国粮食产量从2%3年开始连续12年增长,从2%3年的8614亿斤增加到2015年的12429亿斤,增加38%多亿斤。根据有关部门的测算结果,实际上我国一年的粮食总需求为128%亿斤一129%亿斤,也就表明我国粮食是不够的,缺口约5%亿斤。但2015年各类粮食进口总量接近25%亿斤,表明我们多进口了,这就导致了我们一年就有2%0亿斤的库存。我国粮食从产量、进口到库存,呈现出“三量齐增”的现象。值得注意的是,我国的仓库储存着大量即将过期的或者是不断贬值的、质量较差的农产品,因此“去库存”面临着明显的市场约束。


第二,“三本齐升”。据统计,小麦、大米、玉米和大豆等主要农产品最近几年国内的价格比国际价格高出30%-50%,个别品种达到60%,价格那么高,当然会抑制需求,而国外的农产品价格那么便宜,当然会激励进口。价格倒挂导致了国内市场与进口市场相互割裂的“二元市场结构”,进而成为市场扭曲的根源。为什么价格倒挂?因为补贴。2008—2014年,稻谷最低收购价连续7年提高,累计提价幅度为:早籼稻93%、中晚籼稻92%,粳稻107%;小麦最低收购价连续6年提高,累计提价幅度达到白小麦64%、红小麦和混合麦71%。然而,如此的提价幅度依然赶不上其成本的增速。1990-2014年,我国三种粮食(稻谷、小麦和玉米)按现值计算的亩均产值年均增长13.6%,但亩均成本增长达15.5%。其中,物质与服务费用年均增长12.2%,人工成本年均增长16.9%,土地成本年均增长则高达24.6%。这似乎表达一个含义,就是中国更缺少的是土地,因为土地价格涨得越来越快。


可以发现,从产量、进口、库存的“三量齐增”,到现在物质成本、人工成本、土地成本的“三本齐升”,表明中国农业供给侧面临的问题,并不是这两年才出现的,而是长期积累的结果。


第三,农产品成本的比较。一方面,在成本结构上,1990-2014年,三种粮食(稻谷、在成本结小麦、玉的平均物质与服务费用的占比从58.3%下降为39.1%,人工成本占比从35.1%增加到41.8%,土地成本占比从6.6%迅速上升到19.1%,从增长速度来看,土地成本的上升速度最快。

另外,与美国农业相比,我国农产品亩均成本和每公顷成本,或者是单位产量成本都大大超越美国,有些甚至高出两倍多。因此,我国农业供给侧改革的重中之重是要解决导致成本过高的短板问题。


二、关键所在:高成本成因分析

农业成本是若干问题的函数。其中,最重要的变量与小规模分散化的农户经营格局有关。


1.规模不经济导致高成本

课题组2015年对全国9省区2704个农户的问卷调查显示,户均耕地仅为5.77亩,分散为至少5个小块。正是这样一种小规模、细碎化的经营格局,使得农户经营成本极其高昂,基本没有盈利空间。应该说,小规模、分散化经营格局是我们农业高成本的一个重要起因。然而,这一格局面临的一个更为严峻的困境,是小农经营的固化现象。众所周知,我国从1984年的中央一号文件开始就鼓励农户的农地流转,期间出台了一系列鼓励农地流转的诱导性政策。经过差不多30年的政策努力,结果是我国土地分散化的经营格局不仅没有发生基本改观,反而有恶化趋势。


2.劳动力转移导致人工成本上升

2014年我国农村外出务工的劳动力占40.6%从事第一产业的农业劳动力只有38.7%。2011年上海财经大学对全国931个村庄抽样调查的结果是,51岁以上劳动力占到39.8%,妇女占比则高达69.89%。这表明,从事农业的劳动力中,近28%是“老妇女”。想想一个十几亿人口的国家,粮食安全依赖于一群老人,依托于一群“老妇女”,确实是一个严重的社会问题。大家还可以看到,目前农业雇工的日工资普遍高于80—100元,高者可达150元。根据统计,近十多年,农业领域的人工成本年均增长16.9%涨得很快。而在以往的农村,在农忙时节,一般是采取换工的方式,而现在的农民要求酬劳要每日结算。


3.农地流转引发的土地成本上升

农地流转引发的土地成本上升是重要的新因素,且有加剧的趋势,并将成为一种常态。1990-2014年,我国粮食(稻谷、小麦和玉米)成本中,土地成本是增长最快的,年均增长高达24.6%。我们推测,这一成本还有不断上升的趋势。本课题组2015年对全国9省区农户的抽样问卷显示(2704个样本户),农地流转平均价格己经达到每亩971.5元。


主流文献认为,农地确权有利于农地流转。但我们的研究表明农地确权则可能进一步加剧租金成本的上涨,也会抑制农地流转,经调查未确权农户实际参与农地流转比例是21.64%,确权之后有所提高,农户参与率提高到22.25%。但是从实际转出的农地的面积比例来看,未确权农户实际转出农地的面积比例是28.17%,而己确权农户只有13.09%,这说明确权之后农户将农地转出的可能性反而会下降。不仅如此,流转租金则会大幅度提高。未确权时实际转出租金为397.56元,确权之后为525.59元。这仅仅是事实租金,意愿租金则更为明显。对于未确权农户询问“假设确权后,愿意接受的转出租金”,对于己确权的农户直接问意愿租金。结果是,未确权农户在假设确权后的意愿转出租金是776元,而己确权的农户意愿租金为1097.74元。由此可见,确权之后导致的租金上升反而使得土地流转的速度下降。


4.分工不足导致的效率低下

农业规模经营的选择途径可以多种多样,通过扩大土地规模来改善规模经济性,仅是获取农业规模经济性的选择路径之一。分工理论研究表明,分工和专业化是报酬递增得以实现的关键,规模经济的本质在于分工与专业化。


从世界农业规模经营演进路径来看,日本在直接扩大土地经营规模进展迟缓时,受到重视和扶持的是“迂回”分工的生产模式,即不直接触动小农户的土地产权,而是鼓励农户将过去由自己从事的耕种、植保、收割等生产环节外包给外部专业化服务组织,使众多小农户服务需求聚合为社会化需求,既形成匹配于专业化服务组织的服务规模需求,又能改善农户的分工效率。对美国西部地区牧场主的调查发现,为了实现规模经济,有91%的牧场主在规模扩张的过程中选择了将小母牛的饲养环节外包给周边的饲养户;西班牙的柑橘种植户则将修枝整形、施药和施肥等生产环节外包给专业服务队;同样,在我国经济相对发达的地区,农业生产环节外包现象亦日渐普遍,而农机租赁服务市场的实践则证明,在小规模土地上也能实现规模化和机械化生产。


问题是,我国农户经营存在明显的分工不足问题。本课题组2013年对广东农户的抽样问卷调查表明,分工不足表现为两个方面。一是参与横向分工的不足。横向分工表达为专业化。我们将只生产一种产品的农户称之为“完全专业化农户”。在2779个样本农户中,除粮食的“完全专业化”程度为25.1%以外,蔬菜、水果、花卉、水产的比例分别只有5%、1.6%、0.6%、0.7%。二是参与纵向分工的不足。在种植业生产经营中,农户对于不同生产环节的生产性社会化服务依然以“自给自足”为主。

总体来说,农户生产呈现出“小而全”多样化生产的小农经济特征。分工不足必然导致生产成本的高昂与效率的低下。


三、难点所在:土地成本问题

农业物质成本的降低依赖于农业分工的深化,而分工诱导的迂回投资则能够通过资本对劳动的替代来缓解人工超成本。问题是,分工受到农业生产服务市场规模的约束。因此,农地流转及其租金成本将成为短板中的短板。


1、禀赋效应问题

关注土地成本就必须关注农地的产权特性。

一是己有研究表明,土地对于农民兼具有生产资料及社会保障双重功能,从而使得土地均分成为基本的赋权方式。而赋权资格源于农户作为农村集体经济组织的成员权,由此,农地成为农民一种不可替代的“人格化财产”。而土地的“人格化财产”特征在赋权的身份化(成员权)、确权的法律化(承包合同)、持有的长久化(长久承包权)并因为确权而进一步增强。

二是农地经营权流转依附于农户的承包权。没有集体经济组织成员权就没有承包权,没有承包权就没有经营权,所以说,稳定土地承包关系并保持长久不变,将强化农户对土地的“产权身份垄断”。

三是农地承包经营权在空间上的界定与确权,必然地对象化到每块具体的土地上(表现为宗地的“四至”地界),土地经营权的流转也必然地表现为具体宗地使用权的让渡。因此,对于任何进入农地经营的主体而言,农户所承包的具体地块就天然地具有“产权地理垄断”特征。

因此,成员权、身份垄断以及地理垄断,必然会导致农户对土地重要性的评价。关键在于,农地确权会诱导农民对土地的价值幻觉——认为“自己的”土地的价值要比别人土地的价值高。行为经济学称之为“享赋效应”。

享赋效应被定义为:与得到某物品所愿意支付的金钱相比,个体出让该物品所要求得到的金钱,通常会更多。即指一旦某物品为其拥有,人们倾向给予它更高的价值评价。人格化财产相比于可替代财物,具有更为显著的享赋效应。应该说,在人地关系紧张的国家,农民土地流转的享赋效应尤其如此。


问卷调查结果表明,农户更倾向于将土地流转给亲友邻居,其占全部意愿选择对象的比例高达56.91%。不仅如此,农民对土地的享赋效应还具有对象依赖性,并依“亲友邻居一普通农户一家庭农场或大户一农业企业”的次序而呈现逐步增强的差序化特征。可见,农地流转并非一个纯粹的要素市场,而是一个具有身份特征的情感市场;土地流转市场并非一个纯粹的要素定价市场,而在相当程度上是一个关系型的“歧视性”市场。


2.关系型交易与“空合约”问题

土地流转中的禀赋效应及其差序格局,意味着推进土地流转市场的发育,既要考虑乡土社会人地关系的特殊性,又要提高流转交易的规范化与契约化程度。不考虑前者,显然会违背农户的心理意愿;忽视后者,则可能将有经营能力的行为主体隔离于农业之外,使小规模、分散化的农业经营格局难以改变,农民也将难以获得土地的财产性收益。


问题是,农地流转合约存在着广泛的关系型合约与合约不完全的难境。

关于合约的不完全性,Hart and Moore的解释是:①世界充满不确定性,无法将未来的不确定性写进合约。②即使能够预料到未来的某些情形,但难以用双方一致同意的语言表达。③即使能够用文字表达,但第三方无法识别其“原本”含义,因而难以“裁决”。

如何解决契约的不完全问题?Williamson开出的药方是实行“一体化”,即通过与交易费用匹配的治理结构来降低交易费用,并减少机会主义行为。一体化的优势就是“一家人不说两家话”,即把市场交易矛盾内部化。但Hart发现,“一体化”并不能消除事后的机会主义行为。比如专用性资产投资,就容易导致投资方被锁定,被套牢,被要挟。

于是,Grossman and Hart提出了“剩余控制权”的概念–由于契约的不完全,导致契约中除了可以事前规定的具体权利外,还有很多权利是无法事前明确规定的,因而在所有权的基础上,还存在着一定的外部选择权,即剩余控制权。Hart and Moore。进一步认为应该将“剩余的”权利赋予有利于创造更多“合作剩余”的那一方,以此实现次优条件下能够最大化总剩余的最佳所有权结构。


观察中国农地流转的租约安排,或许有助于对哈特不完全合约理论的认识与深化。

第一,农户的农地出租是农地流转的主要方式。①可以设想这样的情景:农户A外出务工,考虑到撂荒会明显损害农地的质量与价值,因而将农地经营权转租给B是恰当的,因为租赁不仅可以获得租金,而且能够维护农地的可耕作性。关键是对农地的控制权,事实上落在了B的手上。由于农地质量难以度量考核,更不能明确写入合约条款,农户A显然不可避免会担心承租者B会过度耗费地力。在家庭承包经营制度下,作为村集体成员的A对于农地的承包权具有“垄断”地位,因而对农地拥有终极控制权。A为了保证自己的权利,更可能不签订正式契约,或者不确定期限,以便于随时返乡后收回农地(退出威胁)。可见,农地出租的一般情形是:终极控制权属于A,现场控制权属于B,在固定租金的前提下,剩余索取权属于B。因此,哈特关注于剩余控制权在不同缔约主体之间的分配问题,而没有考虑到剩余控制权的不同维度及其结构性问题。

第二,一般来说,农地租约的完全性程度与租约期限的长短紧密关联。合约条款越完备,农户越可能签订长期租约。但耐人寻味的是,农地流转租约的不完全与农地流转率的不断提升,成为了并存的现象。一方面,农业部的数据显示,②全国家庭承包耕地的流转率,2011年为17.84%,2012年为21.24%,2013年为25.7%o,2014年为31.36%总体呈现快速提升的态势;另一方面,更为普遍的事实是,农地租约不仅存在明显的不完全问题,而且表现为明显的短期化,并呈现“简单化”而加剧不完全性的现象。不仅如此,我们还能够进一步观察到“空合约”现象。


四、努力方向:家庭经营与分工经济

小农格局固化,以及农户享赋效应引发的农地流转抑制与扭曲,是补齐短板的关键。那是否意味着要改变家庭经营制度?是不是要强制推进土地集中?显然不是。基本的思路是,如何在坚持家庭经营在农业中基础性地位的前提下,推进农业规模经营与农业经营方式的创新,加快构建新型农业经营体系。


我们有一个判断:农业供给侧面临的“三量齐增”与“三本齐升”,表面上看起来是成本问题,因而人们总希望从农地经营规模上做文章。但应该意识到,中国人地关系所决定的规模经济性毕竟是有限的。因此,必须将重点放在效率提升和降低成本两个方面。所以,中国农业效率低的核心短板是农业分工不足。只有社会化分工,才能获取社会分工的剩余收益。

为此,两个方面的理论假说尤其值得关注。

第一,关于农业经营组织的假说。1984年中国农村发展问题研究组撰写了《农村经济变革的系统考察》一书。尤为令人印象深刻的,是该书对农业家庭经营合理性的解理—我们将其称之为农业经营的“家庭假说”。农业生产是通过利用有构造的生命自然力进而利用其他自然力的活动。在农业活动中,任何其他自然力的利用方式和利用程度,都要受到生命自然力构造的支配、限制和约束。由于农业活动是一种以生命适应生命的复杂过程,并且这一不容间断的生命连续过程所发出的信息,不但流量极大,而且极不规则,决定了农业经营主体必须根据生命节律及生物需要的指令来做出灵敏性反应与灵活性处理。这种灵敏性与灵活性所带来的生产不确定性,需要有灵活的信息决策机制。由此,家庭经营所内生的灵活决策机制、行为响应的自觉J性以及激励相容的自我执行机制,使其在农业生产活动中具有了天然的合理性与得天独厚的组织优势。


第二,关于农业分工的假说。亚当·斯密最早发现了分工与专业化的发展是经济增长的源泉。他指出,“劳动生产力更大的增进,以及运用劳动时所表现的最大的熟练、技巧和判断力似乎都是分工的结果”。但是他特别强调,“农业劳动生产力的增进,总也赶不上制造业的劳动生产力的增进的主要原因,也许就是农业不能采用完全的分工制度”,从而揭示了农业生产力滞后于制造业的原因。关键在于,农业生产领域的分工深化有着天然的内生性障碍—这就是著名的“斯密猜想”。


户经营权依然存在广泛的可能性空间。其中,经营权流转与经营权细分是两个重要的方面。

一方面,由家庭承包与土地均分引发的小规模、分散化及其低效率,使得农地流转集中以谋求规模经济,成为了主流文献以及现行政策主张的基本导向。经营权流转的逻辑前提是假定农户之间存在异质性。如果将农业经营能力相对较弱农户的经营权流转给具有能力比较优势的经营主体,不仅可以提高要素配置效率,而且有利于改善规模经济性。

但面临的问题是:①如果经营权的流转局限于农户之间进行,普遍的情形将是“小农”的复制(日本与韩国的经验己经证明了这一图景),从而意味着政策目标的落空。②如果是农户经营权的退出并流转给其他经营主体,则意味着家庭经营主体地位的被替代,势必导致农业基本经营制度的弱化,从而隐含着政治风险。③农户的经营权转出,不仅与其农内经营能力相关,而且与其农外就业可能性及其对土地的情感偏好相关,由此隐含着社会风险。

如前所述,农地流转并不是一个纯粹的要素市场,而是包含了地缘、亲缘、人情关系在内的特殊市场,有其特殊的市场逻辑。


另一方面,与经营权的整体运作不同,农业经营权的进一步细分,不仅为打破封闭的小农经营提供了基础,为农户以外其他新的主体进入农业提供了可能,而且为农业的家庭经营、规模经营与分工经济的融合拓展更是提供了广阔的空间。于是,家庭经营的运行方式可以多种多样。在封闭状态或者交易成本很高的情形下,自给自足的家庭经营是一种均衡;如果农户能够有效地雇佣劳动(包括作为“代营”的经理人与作为“代耕”的农业工人),并通过比较优势诱导农地流转的适度集中,那么家庭经营就可转换为生产大户或者家庭农场,从而形成土地规模经营与内部分工,并进一步形成相应的劳动的交易与定价机制;如果作为中间性产品的农业专业服务具有较高的交易效率,那么家庭经营卷入社会分工、中间性组织的服务外包与迂回投资,以及由此形成的农业服务规模经济,就将成为必然的趋势。


可见,从单一地着眼于农地经营权流转以谋求规模经营,转向在农地流转的同时推进经营权的产权细分以谋求分工经济,进而将农地规模经济与服务规模经济融合,应该成为农业经营方式转型的基本方向。


理解农业家庭经营的性质,可以选择两种不同的研究路径。

一是假定家庭经营为“企业”,可以采用科斯范式展开研究—为什么会有企业?因为市场存在交易费用。为什么企业没有全部生产?因为企业存在组织管理成本。家庭经营也可以采用这样的研究范式。但是,己有研究或许存在不足:市场存在交易费用,为什么一定要企业替代?中间组织、政府以及其他主体都是其可能的替代机制。可见,企业与市场的两分法是有问题的。

二是从农业生产经营特性来揭示其行为主体的选择。不同的主体有不同的比较优势,由此能够证明家庭经营的不可替代性与适宜性。问题是,农业经营涉及到众多的内容与环节,因此,从分工与比较优势的角度来说,将一部分农业活动交由市场进行直接交易(购买服务)、或者通过中间组织进行合约交易(订单代耕、代营、托管与外包等)、或者通过联合体的方式来进行一体化的内部交易,都存在扩展家庭经营外延并分享分工经济的可能性。


因此,我国农业供给侧未来改革的核心在于:

一是明确而分立的产权细分机制。

二是构建多主体参与的分工与合作机制。

三是形成有效的中间主体进行投资和迂回交易的组织机制。


编辑:是知姑娘,文章有删减

来源:农村经济

文章转载自微信公众号:新三农

类似文章