于法稳:关于美丽乡村建设的思考

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文|于法稳(中国社会科学院农村发展研究所研究员、教授,研究领域:生态经济学与可持续农业研究)


“十三五”期间,是我国全面建成小康社会的关键时期。围绕全面建成小康社会,习近平总书记提出了一系列新思想、新论断、新要求,充分体现了把全国人民带入全面小康的坚定决心。美丽乡村建设是广大农村全面建成小康社会的重要内容,2013年农业部办公厅《关于开展“美丽乡村”创建活动的意见》发布之后,全国范围内开始了美丽乡村建设的系列行动。经过2年多的实践,美丽乡村建设也暴露出了一些问题。为了更好地推动美丽乡村建设,需要对美丽乡村建设中的几个理论问题做一个很好的理解。


广大农村居民是主体

国家提出美丽乡村建设之后,国家各部委积极投入到该项工程之中,都从本系统的业务出发,开展了“自上而下”的项目推动。正是由于这种“自上而下”的方式,将各级政府及职能部门推向了美丽乡村建设的第一线,成为美丽乡村建设的主体,而真正应成为主体的广大农村居民则游离于美丽乡村建设之外!

从基层政府职能部门层面看,每个部门都有其本系统的特定工作。在该系统围绕美丽乡村建设项目,自然采取“自上而下”逐级推行,基层职能部门也只能根据上级部门的要求来实施。为了突出本系统参与美丽乡村建设的成效,基层职能部门往往倾向于选择一些基础较好的村庄作为项目实施点,而真正需要项目的村庄则很难获得支持,正如广大农村居民所讲的,政府选择美丽乡村试点喜欢“锦上添花”,而不愿“雪里送炭”!

从广大农村居民层面看,由于政府职能部门“自上而下”推行的项目与广大农村的实际需求在一定程度上存在错位问题,这也是农民不愿意参与到美丽乡村建设之中的主要原因。同时,在广大农村居民看来,政府推行这些项目是在做“政绩工程”,与他们没有关系。

改变这种现象的途径,须由国家各部委“自上而下”的项目推动,转变为广大农村“自下而上”的需求拉动。让广大农村居民积极参与到美丽乡村建设之中,让他们内心认识到,国家真正在推动美丽乡村建设,是要让广大农村居民与城市居民同享我国改革的红利,而并非做“政绩工程”。


“三位一体”的系统工程

美丽乡村建设是生活、生态与生产“三位一体”的系统工程,同时也是硬件设施与软件建设相统一的系统工程。

从生活设施层面看,改善农村基础设施和农民居住条件,通过生态环境治理,美化生态景观无疑是美丽乡村建设的重要内容。但是,平原、丘陵、山区等不同地貌类型区域生态资源条件、社会经济发展水平都不同,因此美丽乡村建设的内容也不可能相同。一个重要原则应是把农村建设得更像农村,更能突出农村的特点,特别是民族地区更应如此;如果把广大农村都建成高楼大厦,原来的村庄消失了,曾经生活的小院子消失了,到时乡愁可能就会成为一种真正的“梦”。

从生态设施层面看,很多地方都采取粉刷主要干道两侧建筑的墙体,外观确实出现了新面貌;同时,把街道两侧堆放的秸秆、树枝等农村生活燃料集中到偏僻的村中空地上,由此带来这些堆放之处更加脏、乱、差,而且增加了安全风险(如火灾)。因此,这种方式也未得到农村居民的认可。同时,国家环保部、财政部推行的农村环境连片整治工程,配备了垃圾桶、转运车辆,并建设了垃圾中转站、污水处理场等,但因缺乏运行经费,导致这些设施被闲置,这在一定程度上也是国家投资的浪费。

从生产设施层面看,美丽乡村建设较多关注生活设施与生态设施的建设,对生产设施未给予应有的重视。如普遍存在水利设施、田间道路设施严重不足,远远不能满足现代农业的需要。

从软件建设层面看,国家一再强调要统筹城乡发展,不仅是基础设施等硬件方面的统筹,更应是软件方面的统筹,包括社会保险、养老保险、医疗、卫生、教育、文化等方面。在实际运作中,美丽乡村建设对软件的建设未给予足够的关注。

为此,在美丽乡村建设中,应全面统筹生活、生态与生产设施建设,统筹硬件设施建设与软件建设。同时,应关注广大农村居民生活习惯和方式的改变、素质的提高等方面的建设。


多样化的建设模式

广大农村差异性较大,不可能采取统一的建设模式。但是,我们在基层调研中发现,农村建设模式几乎一样,即对村内道路、文化广场、农村饮水安全工程、供电、村里路灯等进行改造与建设;对于农村住房改造,多采用“穿衣戴帽”的方式,过多关注外观的统一,未考虑潜在的影响。这种方式一方面会严重影响到乡村民居生活的多样性,另一方面这种方式不能从根本上解决问题。

如农村饮水安全工程,特别是山区农村饮水安全工程,一方面投资标准仅考虑了工程项目资金,而且是按照饮水不安全人口确定的,未充分考虑到山区地势地貌、农民居住分散、材料多次转运等特点;另一方面要求地方进行资金配套,以弥补山区农村安全饮水工程项目实施中所涉及的征地、项目设计、监理费、青苗补偿、项目建设管理等费用,但山区多为国家扶持开发重点县,根本没有能力进行配套。所有这些都对美丽乡村建设造成一定影响。

为此,美丽乡村建设模式一定要多样化,根据不同区域社会经济发展水平、生态环境条件、不同民风民俗,设计不同的建设模式,不要全国一个模式,更重要的是要让广大的农村居民积极参与其中,选择最适合的建设模式。


从“项目导向”转向“基层需求导向”

美丽乡村建设是一个系统工程,需要各级部门之间的相互协调、共同推动。国家提出美丽乡村建设之后,各个部门围绕着本系统的工作,推出相应的行动计划,对美丽乡村建设发挥了一定作用。但因缺乏彼此间的协调机制,部门各自为战,不可避免地出现重复建设等问题。

在调研中我们发现,美丽乡村建设的组织部门不统一。在国家层面上是由国家农业部负责组织,但基层的组织部门却有新农村建设办公室、农业工作办公室、党委宣传部、城乡建设委员会、党委政策研究室。不统一的组织部门势必导致国家部门文件下发渠道的不顺畅,监督检查的执行力度不够。因此,为有效解决美丽乡村建设中多部门组织问题,需要进行统一,这样可以畅通驱动,提高效率,更有利于减少实施过程中“争政绩、推责任”现象。

此外,国家相关政策在区域差异方面未给予足够关注,特别是有关资金配套政策,确实给我国老、少、边、穷地区带来很大的负担,影响这些地区美丽乡村建设的进度,进而影响到这些地区人民全面建成小康社会。

笔者建议,在政策的顶层设计上,应从“项目导向”转向“基层需求导向”。建立政策调整机制,同时国家有关部门应根据美丽乡村建设过程中出现的问题对政策进行及时调整。美丽乡村建设过程中,部门所推行的行动计划,对项目实施的过程过于关注,但对实施效果关注不够,特别是保持实施效果的机制严重缺失。因此,建议逐步建立农村基础设施与环境管理模式的创新机制,克服重建轻管,确保“工程建一处,服务一方群众”的目标;明确管理主体和管理责任,加强对管理人员的技术培训,提高管理人员知识水平和管理技能。


来源:《中国社会科学报》2016年5月5日第959期

编辑:孤鹜


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