周俭:关于城市拆迁的思考(一)

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文| 周俭


笔者认为,在征收条例等现行法律框架下,规范并细化拆迁具体实施, 就能够平衡拆迁各方利益,能够做到合理与公平。但是,无论法律多么完善、补偿多么合理公平,都无法避免钉子户。对钉子户不实施强制执行(强拆),就无法完成搬迁。

然而,2010 年 9 月,江西省宜黄县的强拆引起自焚事件,在全国引发轩然大波。不久,宜黄政协委员李金昌,以笔名"慧昌"发表了《透视江西宜黄强拆自焚事件》,该文被提炼出"没强拆就没有新中国"、"人人都是强拆的受益者"等观点,引发了包括媒体、公知、网友的口诛笔伐。2013 年,李昌金"没有 1% 的强拆,就没有 99% 的自愿拆迁"的观点,再一次被批的一无是处。

笔者拜读了相当一部分反对强拆的文章,不能不说,其假设前提错了,忽略了拆迁行业的客观特性。实际上,强拆不仅是合法的,更是合理的、必需的,"没有1% 的强拆,就没有 99% 的自愿拆迁"并没有错误;钉子户是在利用拆迁行业客观特性,利用双方等待成本的巨大差异,以造成拆迁人与公共利益的持续损失为手段,迫使拆迁人给予额外补偿。因此,对于钉子户是"讹诈、碰瓷、形同索贿"的观点,似乎无法反驳;容忍钉子户,也无异于复制一个又一个"南京彭宇案"。

本文的观点,部分源自与社会学者、业内人士的讨论总结,部分源自笔者的工作体会。因水平有限,错误和缺漏在所难免,欢迎批评指正,共同促进城市拆迁的合理、公平。

随着经济的发展与城市更新步伐的加快,拆迁——作为建设项目必经的、最关键的前期工作,一直是中国社会的热门话题。然而,在各类公开报道中,拆迁大多与暴力及各种负面新闻相关联,冲突事件也屡见不鲜,即使是在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下称:征收条例)实施后,2014 年的暴力冲突中,依然产生了各种“血案”,有被拆迁人伤亡的,也有拆迁工作人员被杀的。

拆迁行业为何会出现这种暴力事件?如何避免出现恶性事件?普遍观点是:拆迁人是强者,被拆迁人是弱者,暴力事件是强者对弱者的欺凌;解决问题的方式,当然是千夫所指、法律制裁。事情真的如此简单吗?公开报道中,钉子户开天价并不少见,弱者为何有这样的要价底气?钉子户得益案例也不少,强者为何要对弱者让步?2010年之后,强拆与暴力已经千夫所指,责任人也受到相应制裁,为何暴力事件并未减少,还在某些程度上有所加重?为何有这样的反差呢?

拆迁涉及多方利益主体的重大利益,是个利益博弈过程,因此,不能压制某一方,而必须实现各方利益的平衡。拆迁行业特性决定了,拆迁纠纷一旦处理不当或处理不及时,就会引发激烈冲突。要减少冲突数量,降低冲突程度,其措施是:严格执行征收条例等法规,授予被拆迁人“群体定价权”、并更合理地平衡各方利益;全面公开、更规范地实施拆迁工作;遏制拆迁冲动、保证补偿价格的合理、保证补偿公平;同时,必须进行广泛拆迁普法教育,对似是而非的错误观点进行持续的驳斥与纠正,引导社会公众客观公正的认识拆迁过程中各方的权利和责任,扭转观念才能促成拆迁各方回归理性;在此基础上,分析钉子户的性质,消除同情钉子户的舆论环境,论证依法强制执行的必要性,消除强制执行的观念障碍,完成钉子户的搬迁,维护公共利益。

为阐述与实证这些观点,本文将结合中山市西区旧城改造项目(下称:西区旧改项目)的一些拆迁工作实例展开分析与探讨。该项目的简要介绍见2015年11月19日,南方日报《西区旧城改造记》。

2011年征收条例颁布后,拆迁应称为 “征收”,本文为了适应社会公众的阅读方便,依然沿用之前的称谓:拆迁。

一、拆迁的客观特性与利益博弈、“强弱”的相对性

拆迁涉及了多方的重大利益:一是地方发展的利益,包括公益项目的建设,商业、工厂等设施建设,以及房地产开发等等(笔者认为:这些都是公益拆迁,具体在本文第二期第二(四)点作阐述);二是拆迁人的利益,这不仅仅涉及巨额拆迁补偿款的投入问题,还涉及后期建设等相关利益问题;三是被拆迁人的利益,涉及其最重大的土地房屋资产,价值是大约是其年收入的 20 倍,甚至更多。这样重大的利益,不可避免地引起各方想方设法地实现利益最大化。

在各方追求利益过程中,矛盾不可避免,冲突时有发生,化解矛盾、减少冲突的唯一途径是平衡好各方利益。而平衡利益,首先必须充分认识拆迁行业的特性、双方博弈的方式,重新审视博弈双方的强弱。

拆迁行业的特性

拆迁的目的,是为了公共利益,征收并拆除旧房屋,腾出土地进行各项建设活动,建设项目所需要的用地范围就是拆迁范围,不能扩大,当然也无法缩小。这使得拆迁行业具有以下特性。

1、拆迁必须100% 的完成,缺一不可

建设项目的用地范围 (也就是拆迁范围),是由建设项目的客观属性决定的,并需遵从土地出让制度、规划报建制度的规定,这决定了拆迁范围内的房屋必须100%完成拆除。即,拆迁项目就算完成了99%的房屋拆除,对于建设项目的目标而言,也是毫无意义的(注:极个别的特例,在第三期第五点讨论)。

2、拆迁人与被拆迁人都是唯一的,是不可替代的垄断者

拆迁人要与拆迁范围内的每一个被拆迁人(被拆迁房屋业主)签订补偿协议,才能完成搬迁、拆除房屋。如果把拆迁看成交易,那么,拆迁人是因建设项目需要、并经法定程序确定的唯一买方;而被拆迁人,则是由地理属性决定的唯一卖方,没有任何办法替代。即拆迁人与每一个被拆迁人,都是绝对的垄断者。

3、拆迁人拖延成本很大,被拆迁人拖延成本很小

任何一个建设项目都有建设时限,拆迁无法按时完成,也就是工期拖延,拆迁人与被拆迁人的拖延成本差异很大。比如一个项目,拆迁补偿款已投入了10亿元(一线城市,也就是一个中小型拆迁项目),最后几户不肯搬迁。此时,对拆迁人而言,仅计算资金成本(贷款利息,4.5%),每年是4500万元,即每拖延一天成本是12万,其他还有各种费用支出以及各种机会成本。而对被拆迁人而言,按照征收条例的规定,即使最终强制执行,这几户被拆迁人的应得补偿,也与其他被拆迁人相同。所以,被拆迁人付出的代价只是拖延期的生活不便与精神紧张,而没有其他损失。

4、同一区域房屋的严格比价关系,无法对少数被拆迁人让步

一个拆迁项目,当大部分被拆迁人签署了协议之后,拆迁人已经无法做出让步。比如,同一栋楼,楼上楼下、左右相邻房屋的被拆迁人都已认同了补偿价格,签订了补偿协议。所余的那一户被拆迁人要求在补偿标准之外,增加“额外补偿”(提高补偿),此时,拆迁人如果做出让步,不仅失去了补偿公平性,还会带来一系列严重问题。

5、拆迁,是强者对弱者的征收

拆迁人由政府部门担当(2011年之前是政府部门、包括开发商在内的建设单位),被拆迁人大部分是个人房屋业主。这自然形成一种惯性思维:拆迁人是强者,被拆迁人是弱者,这似乎毋庸置疑。但是,拆迁的利益博弈,需要重新审视两者的强弱。

强者与弱者的独特拆迁博弈方式

利益冲突的最好调节方式是市场,双方都有充分的选择权,当一方怀疑利益可能被损害,就可以拒绝交易或中断交易,从而停止对方的损害行为,防止己方的损失继续扩大。然而,拆迁的特性,决定了拆迁人与全部被拆迁人必须完成全部交易,而不能在拆迁项目展开之后停止与某一个被拆迁人的交易。这就产生了双方利益的博弈,而且是独特的拆迁利益博弈。

1、强者的博弈方式:整体压价

在法制不完善的情况下,强者争取利益的方式就是利用强势地位进行整体压价。代表性的案例是2004年的湖南嘉禾拆迁事件:当地政府为了发展经济、招商引资,竟然采用公务员承包拆迁,如亲戚不搬迁,就对公务员进行处理等方式,强行推进拆迁。该事件震惊全国,国务院、建设部直接介入才得以解决。

拆迁人除整体压价之外,没有减少个别(少数)被拆迁人补偿的动机。原因:减少个别(少数)被拆迁人补偿,给整个拆迁项目所带来的收益(成本减少),远远小于造成钉子户之后,整个拆迁项目所付出的代价(成本增加)。比如:假设对1%被拆迁人完全不给补偿 (尽管这是绝无可能之事),整个拆迁项目支出不过减少了1%。但几户钉子户,就能拖延项目数年,而拖延一年的利息支出是4.5%。同时,这么做还面临整个社会的压力,这种收益与代价不成比例的事,正常个人都不会干的,何况拆迁人是一个单位,其决策有集体讨论过程。

2、弱者的博弈方式:拖延要价

由于拆迁人被拖延的成本巨大,被拆迁人拖延成本很小,因此被拆迁人都是采用拖延方式,阻止建设项目实施,迫使拆迁人在“给予钉子户额外补偿”与“承受拆迁项目拖延的巨额损失”与之间做出选择,仅从一个项目的暂时的经济利益而言,“给予钉子户额外补偿”更合算(钉子户要价由此而来)。早在2004年,网上就流传着“拆迁宝典”,其核心就是“拖”。2011年征收条例颁布后,网络上的“拆迁制胜三十六招”,其核心也是在各个环节“拖”。

由于拆迁人与被拆迁人拖延成本的巨大差异,拆迁人等不起,因此,“拖”字决,准确地击中拆迁人的要害。

重新审视拆迁人与被拆迁人的强弱:早已出现反转

2004年湖南嘉禾拆迁事件之后,随着社会的全面关注与被拆迁人维权意识的提高,拆迁人受到了强力制约。而“拆迁人与被拆迁人拖延成本的巨大差异”是拆迁行业客观属性,无法消除。于是,拆迁人与被拆迁人的“强弱”局面发生了反转。反转的证据并不难寻:

1、部分被拆迁人的要价底气很足。例如,2013年西区旧改项目征求意见,其1公里范围内的二手房均价3300元/㎡ ,2公里范围内电梯新房均价6000元/㎡ ,但是,该项目最破旧房屋的部分被拆迁人,却要价10000元/㎡ 。弱者有开出如此高价的底气,可见其并不弱。

2、钉子户存在多年无法解决的现象,在各类“最牛”钉子户报道中,并不少见。如前所述,在拆迁人每天都面临巨额损失的情况下,这些弱者依然能够坚守五年、八年,也就是能够持续地给拆迁人造成五年、八年巨额损失,这证明钉子户强大。

3、部分钉子户能够要价成功。这种案例在公开报道中也不少见,比如著名钉子户张安房,比如广州杨箕村最后的18户等等,在长达几年的时间里,拆迁人用尽办法,最终却以做出巨大让步告终,没有强者对弱者做出让步的道理,只有弱者才会向强者让步。

上述案例表明:作为强者的拆迁人,其行为已经受到了有效制约。与被制约后的拆迁人相比,被拆迁人并不弱小,钉子户已经相当强大。

讨论强弱转换的话题,不是要用“拆迁人弱、被拆迁人不弱、钉子户强大”去证明,出现拆迁纠纷就错在被拆迁人、错在“钉子户”;而是说:拆迁人与被拆迁人都有 “强项”,都应该制约;拆迁人与被拆迁人都有“弱点”,都应该予以解决、帮助其克服。同时,在发生拆迁纠纷之后,应该多探究、调查发生纠纷的内在原因,客观地判断谁是谁非,而不是以表面的孰强孰弱作为判断是非的标准。“强弱”从来不是判断是非的标准。

以“强弱”判断是非,导致公共利益受损

2010年之后,一些公共知识分子,不愿意深入了解拆迁的特性、钉子户产生的原因,而更愿意用表面的 “强弱”作为判断“是非”的标准。加上一些拆迁项目采用了不当的处理问题方式,以及未做到全面公开,使得拆迁行业难以消除社会公众的误解。

2009年、2010年两次被拆迁人的自焚事件,更是将这种误解推向极端:全面质疑拆迁行业,全面否定“强拆”的合理合法性,甚至形成了一种“社会共识”:私刑式的暴力强拆当然是非法的;经过法院判决的强制执行,也不见得正义。

错误的社会认知,与拆迁行业不断出现的伤亡事故相互交织、陷入恶性循环,形成了一边倒的舆论环境,最终:拆迁成为天下第一难事,许多建设项目因钉子户而久拖不决,已投入的拆迁资金与后续利息支出更是让地方财政不堪重负,纳税人付出沉重代价;公益项目投入巨大却无法建成,或只能部分建成却无法发挥作用 (如被钉子户切断的道路),这使得地方经济发展受阻。然而,全盘否定强拆之后,公开报道中,拆迁冲突数量并没有减少,反而在冲突程度上有所加剧。

 所以,充分认识到拆迁行业的客观特性,充分认识到拆迁的利益博弈,重新审视拆迁人与被拆迁人的强弱,扭转错误的认知,这对于拆迁的顺利实施和拆迁行业的健康发展都具有深远的意义。

二、对拆迁“四个重大问题”的反思拆迁成为天下第一难事,并带来严重的后果,以及不断出现的伤亡事故,拆迁行业的从业人员应该反思,公共知识分子与社会公众也需要反思。
为完成拆迁而满足钉子户漫天要价的反思

对难以解决的钉子户,部分项目采用最简单直接的办法,就是:给予钉子户补偿标准之外的额外补偿,以此满足钉子户的补偿要求,完成拆迁。由于“同一区域房屋的严格比价关系”,给予钉子户额外补偿之后,带来了一系列的问题:

1、将钉子户获得的补偿,作为普遍补偿标准。这不可行,原因:经过漫长解释说服工作,依然拿着煤气罐、汽油瓶抵抗的钉子户,其要求的额外补偿,不会只是补偿标准的10%、20%,而是1倍、2倍、甚至更多[西区旧改项目,征求意见结束时,82%的被拆迁人认同的补偿价:最高约7千元/㎡ (均价约6千元/㎡ ),曾经出现3万元/㎡的补偿要求,至今还有被拆迁人坚持要价2万元/㎡ ],因此,如果将钉子户的补偿作为标准,不仅本拆迁项目的成本完全失控,该城市当前和后续的拆迁项目,再也无力进行。

2、只给予钉子户额外补偿,而不全面提高补偿标准 (不给予其他被拆迁人额外补偿)

如果被公开 (被证实),则会引起群体事件(2011、2012年房地产低迷期,开发商降价售房,在买卖双方完全自愿交易的情况下,也出现前期买家打砸售楼部的群体事件)。如果“偷偷给予钉子户额外补偿”,一方面,这是暗箱操作,与公平原则完全相悖;另一方面,在拆迁实践中,对“给予钉子户额外补偿”保密,那是不可能做到的事,引发的是无穷攀比,甚至是群体事件。

3、只给予钉子户额外补偿,而无力提高全部被拆迁人的补偿标准,带来了一个极其恶劣的现象:遵纪守法、适可而止的老实人吃亏。也正是出现了钉子户获得额外补偿的案例(2011 年之后,钉子户得利被广泛传播,成为“榜样”),使得在拆迁中“先签吃亏、后签得益、拖延得利”,已经成为被拆迁人的共识,甚至是全社会的共识。一些地方失去了“前后标准一致”的信用,新建设项目的拆迁根本无法展开。——这是部分拆迁项目不作为导致的恶果,对拆迁行业而言,这是最严重的恶果,整个社会也不得不为此付出沉重的代价。

4、没有理由地给予钉子户额外补偿,也带来严重的廉政问题,因为,在管理上很难分清这是被拆迁人的要求,还是拆迁工作人员与被拆迁人合谋的结果。拆迁中的“小官大贪”见报多次,被拆迁人行贿也有发生。

不知持“应按被征收人要求进行补偿,否则就是掠夺”观点的人,在了解上述恶果之后,是否还坚持该观点?

暴力拆迁的处罚、利益分析及其解决途径

私刑式的流氓拆迁、暴力拆迁时有发生,千夫所指是必需的,但仅有指责,无法解决问题。法律制裁,这需要分析暴力拆迁的程度。只有清楚暴力拆迁面临的处罚、利益,才能寻求减少暴力拆迁的途径。

1、暴力拆迁的方式与相应的法律处罚

暴力拆迁有不同的程度,其面临的处罚不同:(1)微弱暴力拆迁(流氓拆迁),如:骚扰、放无毒蛇、丢脏物、口头威胁等,这是道德范畴的问题,治安管理条例都难以处理;(2)轻度暴力拆迁,如:砸玻璃、轻微损害房屋、严重口头威胁、肢体接触(未造成轻伤)等,其处罚是治安处罚;(3)中度暴力拆迁,如:打架斗殴、致人轻伤、不经同意拆人房屋等,其处罚是刑事拘留、缓刑、轻刑与经济赔偿。(4)重度暴力拆迁,如:绑架、致人较重伤害(未达到残疾)等,其处罚是几年刑事罪与经济赔偿;(5)极度暴力拆迁,如:至人伤残、甚至死亡,其处罚是重刑直至死刑。

2、暴力拆迁的因素:利益(或称:减少损失)

2004年湖南嘉禾拆迁之后,整个社会已经在关注拆迁引发的社会问题。在多数被拆迁人不同意的情况下,不可能仅用流氓拆迁、暴力拆迁完成整个拆迁项目了。同时,拆迁作为一个项目,有时间预计、费用预算,在没有突破这一预计、预算之前,没有人会采取被人唾骂的行动。所以,流氓拆迁、暴力拆迁都发生在拆迁项目的最后阶段,其对象是钉子户。

如前文所述:10亿的拆迁项目,每天利息支出就是12万。当项目延期之后,如果能够早一天完成,至少是减少损失12万元。当拆迁人按时完成拆迁所获得的利益(减少的损失),超过了流氓拆迁、暴力拆迁所付出的代价。流氓拆迁、暴力拆迁也就发生了。

3、多大利益,会促使拆迁人员采取暴力拆迁?
    猜测这一问题的答案,需考虑不同的人群会接受不同的利益与代价之比。拆迁现实是:2011年之后,拆迁涉及的直接单位是政府、拆迁实施单位、后期建设施工单位。其人群是:官员、金领、白领、蓝领和建筑工人与农民工(临时工)。据此可以大致预计:多大利益可以促成中度、轻度、微弱暴力拆迁?
    暴力拆迁的收益与代价之比越失衡,法律的制约力度也就越微弱,这恐怕就是暴力拆迁难以完全杜绝的原因。

4、暴力拆迁的升级

拆迁人员的目的,是要被拆迁人搬迁并拆除房屋,所以,重度暴力拆迁、极度暴力拆迁不是选项。但是,如果采用中度暴力拆迁,甚至在采取轻度暴力拆迁之时,局面就很可能因意外而失控,最终演变成严重的伤亡事故。

最为严重的是:拆迁人总是认为能够做通钉子户的工作(比如:有个拆迁案例中,90%的被拆迁人都同意了,谁都会认为:能够完成所余的10%),当拖了数年,造成了难以挽回、难以承受的损失之后,如果损失又与个人利益相关(如开发公司的老板、拆迁地块后续建设施工公司的老板),那么,拆迁人当初的 “耐心说服”,就演变成“他让我倾家荡产”的仇视,这时,局面就完全失控了。

5、解决暴力拆迁的途径

除法律制约外,还应同时采取三种保障措施:一是不允许实施高风险的拆迁,即较多被拆迁人不同意就不允许拆迁,杜绝因盲目实施拆迁而造成不可承受的损失,以消除暴力拆迁的根源。二是只要拆迁开始,就必须尽快地解决拆与不拆的矛盾,否则,拆迁人在损失累积到无法承受、但又没有其他方法(如难以实施依法强拆)的情况下,迟早会采取暴力拆迁,然后慢慢升级,直到解决问题或者局面失控。三是尽可能切断拆迁人员与拆迁项目的利益关联 (这一方法带来的弊端,下文分析)。除此之外,其他措施的作用都不大。

取消强制执行的“美好愿望”,导致冲突加剧

2010年之后,“强拆”被妖魔化了,法院判决的强制执行,其正义性也被质疑。最终,连谈论强拆、讨论强拆都成为一种禁忌。这样的氛围下,征收条例的第二十六条、第二十八条,国土法实施条例第四十五条等征地拆迁的强制执行条款,形同虚设,部分地方法院拖延甚至不受理拆迁的强制执行案件。

也许,妖魔化强拆的目的,是出于保护弱者利益的美好愿望。但是,这一“美好愿望”,忽略了公共利益,忽略了拆迁人的合法权益,无法解决“达不到要求就不搬”与“每天损失十几万利息”的矛盾。只考虑到“为保卫几十万财产,被拆迁人会拿煤气罐抵抗”,没有考虑“面对几百万、几千万的损失,拆迁人会采取什么行动”。与个人无关的,钉子户任他存在五年、八年,损失的是地方财政(纳税人的钱)。关乎个人利益的,在正规解决问题途径难以走通之后,只能走“野路子”。当法律因为执行障碍而不起作用之后,也就成了有法不依,这还谈什么依法治国?

要保护弱者,又要解决“达不到要求就不搬”与“每天损失十几万利息”的矛盾,唯一的选项是及时依法强制执行。但是,在2010年之后,被拆迁人被一些所谓公共知识分子告知:追求利益最大化是其权利,“暴力抗法是正义地捍卫神圣私有财产”,面对防暴警察,拿着红缨枪对抗,那是“抗暴英雄”。榜样的力量无穷,在这样的氛围中,拆迁强制执行,哪能不发生剧烈冲突?哪能不出现伤亡?

完全切断拆迁人员与拆迁项目利益关系的利弊分析

征收条例规定:征收部门(拆迁人)必须是政府部门,其聘请的实施单位,不得以营利为目的。即,拆迁工作不得采用经济承包方式,拆迁工作费用不是承包结余的利润,补偿标准、补偿总额与实施单位的拆迁工作费用无关。这一规定,尽力切断工作人员与拆迁项目的利益关系,对减少暴力拆迁无疑是一项很有效的措施。但是,这也使得涉及拆迁的人群(被征收人、工作人员、评估师、关注拆迁的公共知识分子,以及法官等),都有“补偿标准就高不就低”的冲动。

被拆迁人:当然是越高越好。拆迁人员、拆迁负责人:只要能过审查关,补偿标准高一点,工作会好做,尽快取得业绩。评估师:在合理范围内偏高,拆迁人会接受(征收评估办法规定:任何人不得干预评估);偏低,被拆迁人就会投诉。公共知识分子:保护弱者是普世观,站在弱者一方,也就站在了道德制高点。法官:补偿高低与我无关,最好补高些(庭外和解),没有钉子户也就避免了判案的麻烦。也许,只有审计单位,才会严格讲标准、讲成本,因为能否完成拆迁不是他的责任,而审查补偿标准合理性则是他的职责。

江西有个城市,为解决拆迁矛盾,改变了补偿方案,财政多付出了10亿的代价。真不知该城市的非拆迁区域的纳税人有何感想?也不知其他城市的非拆迁区域的纳税人,愿不愿意这样进行旧城改造?一条路被钉子户隔断五年、八年,怎么都无法解决。面对这种情况,公共知识分子与社会公众应该关注什么?

切断拆迁人员与拆迁项目的利益,这完全正确。但是,对其负面弊端,也应有措施制衡。至少应该更关注补偿标准的合理性、关注拆迁项目(也就是建设项目)无法按期完成的原因,也就是:既要关注被拆迁人是否被欺负,也要关注纳税人利益、社会公共利益。


 三、正视拆迁利益博弈,才能平衡利益、保证补偿标准合理

  建设项目一旦确认,拆迁的五大特性就同时发生作用(五大特性指:必须100%的完成、拆迁双方都是唯一的、双方拖延成本差异很大、同一区域房屋的严格比价关系、强者对弱者的征收等)。因此,在确定建设项目或展开拆迁之前,应严格执行征收条例,用全面征求意见、由被拆迁人群体定价、引入竞争性选址、比较同意率、用民意限制拆迁冲动等方式,使得双方处于公平的状态,以平衡双方在法律框架下的合法利益。

  (一)赋予被拆迁人群体定价权,使拆迁人强势地位失效

  征收条例对于补偿标准的制定作了详细的规定:评估公司由被征收人选择,任何单位和个人不得干预其评估工作,以此保证评估公司的独立性;市场法、重置法等多种评估方法的应用,保证了补偿价格的合理性;同时还规定:应给予被拆迁人补助与奖励。

  然而,对于拆迁行业而言,这是不够的。被拆迁人并不相信或不愿意相信:这足以保证他们能够获得合理的、能够改善生活条件的补偿。社会公众恐怕也认为:评估公司面对强势的拆迁人(政府部门),其独立性、客观性,令人怀疑。

  征收条例第十条规定:补偿方案应征求被征收人的意见。该条深化执行之后,其实就是赋予被拆迁人“群体定价权”,所谓群体定价权是指:按照评估原则合理公平地确定被拆迁房屋的补偿价格,然后由被拆迁人对自己房屋的补偿价格做出表态(同意或不同意)。如果绝大大部分人同意,则这一价格(补偿标准)合理,否则就是不合理。

  群体定价权的实现,分三步:

  1.以“居民的居住环境得到改善”为原则、以“基于市场价格的评估价”为依据,编制充分而详细的补偿方案。至少包括:每一户的补偿价格、每一套安置房的价格及其调换方式、对困难户等特殊人群的照顾政策等等。

  2、在广泛宣传、解释、动员之后,征求拆迁范围内每一被拆迁人对补偿方案的意见,并请被拆迁人签署同意或反对意见。

  3、绝大多数被拆迁人签字同意补偿方案,那么就实施拆迁,如果不能获得绝大多数被拆迁人认同,那么就放弃拆迁项目(征收条例第十二条规定:征收(拆迁)必须进行风险评估。当补偿方案不能获得绝大多数被拆迁人认同,其拆迁风险很大,风险评估就不能通过,拆迁项目也就不能启动)。

  当科学评估的拆迁补偿标准,经过全体被拆迁人检验,并有“得不到大多数被拆迁人认同就退出”的机制,被拆迁人也就获得了群体定价权,保证了补偿标准的合理性;

  如前文所述,拆迁人的博弈方式在于用强势地位,进行整体压价,当整体压价不可行之时,其强势地位已经失效了。

  (二)暂时打破被拆迁人的唯一性,保证定价环节的公平性

  被拆迁人的唯一性、垄断性,是由拆迁行业客观特性所决定的,无法消除。那么,能否暂时地消除被拆迁人的唯一性、垄断性呢?

  答案是肯定的,在建设项目选址确定前,也就是在拆迁实施前的征求意见过程、被拆迁人行使群体定价权之时,可以通过两种方式,暂时破除被拆迁人的唯一性,使得拆迁人与被拆迁人,在博弈的最重要环节(定价环节),处于公平的地位。

  1、打破被拆迁人唯一性、垄断性的方式

  (1)打破“空间”唯一性:同时进行多选址的竞争性征求意见

  现行基建程序:建设项目必须经过选址、可行性分析、确定选址、立项、补偿方案征求意见,才能到颁布征收决定。即,在补偿方案征求意见之前,项目已经完成了大量前期工作,项目选址已经确定。当项目已经确定了选址(不可退出),征收拆迁某一区域的土地与房产已经是唯一选择,被拆迁人的唯一地位(垄断地位)也就已经确定了。所以,要打破这种唯一性,征求意见的时点需要提前。

  国家基建程序规定:建设项目要经过选址,在确定项目最终选址之前要经过一系列的风险评估步骤。现代先进建设技术条件下,地质、环保等硬性风险能够较好地解决。而建设项目的软性风险,特别是拆迁的社会稳定风险则较难解决。因此,建设项目选址的比选过程,应高度重视拆迁风险,此时就应该征求各个选址范围内居民商户对补偿方案的意见。然后比较各选址的同意率、比较各个选址的拆迁风险,选择拆迁风险较低的选址作为建设项目最终选址。

  即,应在建设项目选址尚有多个选址、最终选址尚未确定之前,征求拆迁补偿方案意见,这样,拆迁这一充满足唯一性的行业,也就引入了竞争机制,在空间上(横向)打破了被拆迁人的“唯一性”。

  (2)打破“时间”唯一性:按城市更新计划,循环征求意见

  目前的城市更新,都是项目确定后,再去征求当地居民意见。这与上述“唯一”选址的弊端是一样的,此时已经确定了拆迁区域是唯一的、被拆迁人是唯一的,所以也应做出改变。

  征收条例第九条规定:确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。应该将这一规定理解为:将一个城市未来10年15年需要改造的旧城片区,排出整体工作计划,并滚动实施。滚动实施,当然要滚动式征求各个片区居民商户对拆迁补偿方案的意见。政府应该对“滚动征求意见与进入实施的规则”作出明确的规定(最好是地方人大决定):①在征求意见中,达到设定最低同意率的区域,在第二年(或近期)优先进入拆迁实施(征收条例规定:必须征求被拆迁人对补偿方案的意见,才能出台征收决定)。②对于同意率尚可的区域,第二年给予再次征求意见的机会;③对于同意率低(即没有迫切改造意愿)的区域、第二次征求意见依然达不到设定最低同意率的区域,则重新排队,进入10年15年之后的下一个城市更新计划,即,此类片区在10年、15年之后,才能再次征求意见,再次有拆迁机会。

  这样,就在在时间上(纵向)打破了被拆迁人的“唯一性”。

  (3)无法打破“唯一性”的拆迁项目的处理

  只有唯一选址并且必须近期实施拆迁的项目,如特殊公益建设项目等,如何解决被征收人的要价(同意率低)问题?①以其周边其他拆迁项目的补偿价格体系,证明其补偿价格的合理性;②如果本地区多数项目的拆迁,都合理公平顺利,钉子户要价冲动就会受到遏制;③地方立法,适当降低此类项目进入拆迁实施的最低同意率。

  2.暂时打破“唯一性”,使得各方都回归理性

  拆迁博弈的核心环节,是确定补偿标准的定价环节。在引入竞争性选址或用时间周期暂时打破唯一性后,使得拆迁人、被拆迁人在这一博弈的核心环节上,双方处于公平地位。

  (1)拆迁人,补偿标准要合理,否则就无法拆迁

  要拆迁,就要取得绝大多数被拆迁人的认同,补偿标准就得合理,包括:真实反映当地的二手房价格(真正不干预评估),并给出合理的征收补助、征收奖励。同时,还要做到对各类被拆迁人的补偿公平。否则,就无法获得绝大大多数被拆迁人的认同,也就无法实施拆迁,无法进行建设。这样,拆迁人就会理性地权衡。

  (2)被拆迁人,要价要理性,否则要价对象就会消失

  在多选址同时征求意见之时,A选址的被拆迁人如果还想要价,就只能签署反对意见或不表态,此时A选址的拆迁风险就大。这会导致建设项目放弃A选址,而选择在B选址上实施拆迁。此时,A选址都不拆迁了,被拆迁人想要价都没有了对象,这样被拆迁人也就回归了理性。

  在按城市更新计划、循环征求意见之时,被拆迁人面临选择:或者同意当下的补偿标准、同意拆迁,或者失去改善机会、再等十年十五年,这也促使了被拆迁人回归理性。

  要说明的是:征求对补偿方案的意见,并非实施拆迁,不存在侵犯被拆迁人利益问题,所以不需要有完整的拆迁手续。所要做的,是深化征求意见工作,做大量前期工作,这些工作代价与整体建设项目成本相比、与前期工作不足的拆迁风险相比,微乎其微。

  3.暂时打破被拆迁人“唯一性”的案例

  西区旧改项目征求意见过程证明:暂时打破被拆迁人唯一性,能够促进拆迁工作。

  2013年1月至3月,该项目在其唯一选址马山片区,征求对补偿方案的意见之时,仅获得了52%的同意率,因拆迁风险太大,未能通过拆迁社会稳定风险评估,因此,该项目退出了马山片区;

  2013年10月至2014年1月,该项目选择了千叶、狮山、马山三个备选区域同时征求意见(该项目退出马山,转而准备在千叶、狮山同时征求意见时,马山片区又联名要求给予拆迁机会)。补偿标准:马山片区与第一次征求意见的补偿标准完全一致,千叶片区的补偿标准高于马山片区,狮山片区的补偿标准低于马山片区,补偿标准的差距,与三个片区的二手房市场价格的差距一致。

  结果:补偿标准最高的千叶片区,同意率为63%;标准中等的马山片区;同意率为82%;标准最低的狮山片区,同意率为81%。

  分析结论:唯一性被打破,使得三个片区的同意率,都远高于在唯一选址之时的马山片区第一次征求意见的同意率;马山片区在补偿标准不变的情况下,同意率从52%提高到了82%。

  (三)确定合适同意率指标与最低同意率,平衡拆迁人与被拆迁人利益

  同意率指标如何设置?拆迁进入实施阶段必须获得的最低同意率,应该如何设置?这关系到被拆迁人之间的平衡,也关系到拆迁人与被拆迁人之间的平衡。

  1.同意率计算,应以产权宗数作为最低同意率的计算基数

  同意率的计算有两种方式,一是以产权宗数作为计算口径,二是用产权面积作为计算口径。由于征求意见的核心目的,是验证补偿标准的合理性,因此,不能以被拆迁人占有的房屋面积数量为基数,计算同意率。原因有两个,①以面积数量计算同意率,很可能出现少数人作决定的情况,比如,一家企业,就占了整个片区10%的面积,其意见就能左右整个片区。②保障被拆迁人利益的核心在于补偿单价,而不是补偿总价。评估能够保证房屋补偿单价的比价合理,因此,面积数量不是公平性所要考虑的指标。

  2.同意率计算,应以拆迁范围内的总产权宗数作为基数

  人民代表大会投票时,会出现应到代表数与实至代表数的差异。拆迁补偿方案征求意见时,由于时间相对短(数月),客观上,会出现:因无法通知、业主死亡、业主不确定、业主在外地等原因,导致能够到场签字表态的业主数量(产权宗数)少于业主总数量的问题。因此,也有了以总产权宗数为基数,还是以到场的产权宗数为基数的问题。

  拆迁实践中,不能以实到产权宗数作为基数,计算同意率。原因:①会导致同意率较高,却没有代表性,比如:实到80%业主,这些业主的同意率是80%,总的同意率实际才是64%。②拆迁人容易作弊,比如,故意联系不到业主,或有选择的只联系那些好说话的业主,以此抬高同意率。而这些动作,被拆迁人仍至审查机构都很难证实。③如果允许有部分被拆迁人不到场,就会促成被拆迁人故意不到,故意不表态。

  因此,应以拆迁范围内的总产权宗数作为基数,计算同意率。

  3.进入拆迁实施的最低同意率应设置为80%

  显然,要获得的同意率越高,补偿标准就必须越高,反之亦然。因此,同意率最低为多少,才代表绝大多数,才能进入拆迁实施阶段,关乎补偿标准的合理性、关乎拆迁人与被拆迁人的利益平衡。

  选举法、公司法等法规中,超过三分之二即为绝大多数。物权法第七十六条规定:“(六)改建、重建建筑物及其附属设施,应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”。因此,可以认定:超过三分之二即为大多数。

  从保护被拆迁人利益的角度看,这个比例可以适当提高,但不能太高。同意率太高,意味着少数被拆迁人拥有“一票否决权”,变相使得补偿标准由少数人决定,意味着对拆迁人的不公平。

  从房屋地理位置的属性看,对独立房屋而言,80%同意率,意味着一栋房屋的前后左右相邻房屋的业主(被拆迁人)都已经同意,对楼房而言,80%的同意率意味着上下左右相邻房屋的业主都已经同意。因此,将最低同意率设为80%,已经足以证明补偿方案、补偿标准的合理性。

  从拆迁实践看,因客观原因而导致部分业主无法到场的比例大约是10%左右,即,如果同意率达到总产权宗数的80%以上,那么真正属于反对或者有意不表态的产权宗数应该在10%左右。从这个角度看,最低同意率设为80%也合理。

  (四)用民意证实旧改项目的公益性,并遏制拆迁人的拆迁冲动

  宪法、物权法都规定:为公共利益需要,国家可以征收征用集体与个人房产。征收条例则将公共利益归结为六项。除第五项之外,其公益性没有什么异议,也不会引发拆迁的冲动。

  但是,第五项的“旧城区改建”,却存在旧城区的界定标准难以明确、并与房地产开发相关两大问题。因此,旧城改造,是为商业开发而进行拆迁,还是为旧城改造(改善民生)而拆迁,争议很大。大拆大建被诟病,也源于此。

  有一种观点:只要将来的用地涉及到房地产开发,那就是以商业为目的的“商业拆迁”(有些地方因此而不发征收决定)。按这种观点,大片的旧城区,只能都用于建设公园绿地,或者都用于建设医院学校。显然,这与城市规划法的各项规定相悖,也与常识相悖。

  还有一种观点:建立完善的旧城区界定标准。这在技术上相当困难,特别是对于城市规划需要改变功能、又是半新半旧的区域,很可能不符合细化的旧城区定量标准。同时,界定旧城区的标准,无论怎么设定,都很容易引起争议。比如:旧城区的“基础设施落后”,其对立观点是:“为什么不能只改造基础设施(比如:增加自来水设施、增加排水设施)”,又如:旧城区的“道路狭窄”,其对立观点是“这是幽静、古老特色”。

  如果旧改项目的实施与否,不仅仅取决于该片区旧房屋的比例、基础设施落后的客观指标,还要听取民意,并设立了退出机制,即,该片区绝大部分居民认同进行旧改,则实施旧改项目;反之,就不进行改造(拆迁)。那么,旧改项目的公益性,在法理上就有了坚实的基础,即,不是以商业开发为目的,而是以改善民生为目的,土地开发只是土地利用与改造资金回笼问题。

  当旧改项目的前提是获得当地绝大多数居民认可,那么大拆大建、造城运动也就被制止了。


点击左下角原文链接可阅读:周俭:关于城市拆迁的思考(二)


来源:《中山日报》2016年3月21日

本文仅代表作者观点,与新三农立场无关

编辑:孤鹜


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